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Ação civil pública - Servidor público - Exoneração - Processo administrativo - Inexistência PDF Imprimir E-mail
PROCESSO: 105.05.166959-3
REQUERENTE: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MINAS GERAIS
REQUERIDO: ADÃO ALVES PEREIRA
NATUREZA: AÇÃO CIVIL PÚBLICA

    VISTOS, ETC...
   
O Ilustre Representante do Ministério Público, em exercício perante este Juízo e comarca, ingressou com a presente AÇÃO CIVIL PÚBLICA contra ADÃO ALVES PEREIRA, argumentando em síntese o seguinte:

Que o requerido foi Prefeito Municipal de Alpercata no período de 1993 a 1996, e no primeiro ano de gestão, através de uma portaria, exonerou, de ofício, 35 (trinta e cinco) servidores públicos municipais, que foram introduzidos através de concurso público, sem qualquer instauração de processo administrativo ou fundamentação para o fato;

Que questionado sobre tal ato abusivo junto ao Poder Judiciário, o requerido declarou sua nulidade em face à ofensa aos princípios constitucionais da ampla defesa e do contraditório, vez que promoveu uma retirada sumária dos envolvidos do serviço público;

Que o referido processo culminou com a condenação do Município de Alpercata, consistente na obrigação de reintegrar todas as pessoas irregularmente exoneradas, bem como, pagar às mesmas toda a remuneração e vantagem não recebida no período em que permaneceram afastadas da Administração Pública;

Que tal ato ilegal ensejou ao Município de Alpercata, um prejuízo ao erário no valor de R$ 1.480.825,14 (um milhão, quatrocentos e oitenta mil, oitocentos e vinte cinco reais e quartoze centavos), devendo ser ressarcido.

Finalizou requerendo a procedência do pedido liminar, para decretar a indisponibilidade do patrimônio particular do requerido, a constrição de bens determinada sobre o montante do patrimônio do réu necessário à plena reparação do dano, a condenação do requerido sobre o valor da causa e as demais cominações legais.

Protestou provar o alegado, deu valor à causa e juntou com a inicial os documentos de fls. 09/59.

A liminar foi deferida às fls. 60.

Regularmente notificado, o requerido apresentou defesa nos seguintes termos:

Que quando foi Prefeito do Município de Alpercata, foi mal assessorado e por isso demitiu servidores públicos sem a observância do devido processo legal, sendo reintegrados por uma AÇÃO POPULAR intentada por JOSÉ RAIMUNDO MEDINA, com sentença desfavorável ao requerido;

Que a ação ora referida ainda está em tramitação, permanecendo seus bens penhorados e aguardando o julgamento dos Embargos de Terceiros aviados pelo seu cônjuge;

Que está sendo penalizado duplamente;

Que seus bens já estão penhorados em face da Ação Popular, encontrando-se o processo em fase de execução.

Finalizou pedindo a extinção da presente ação, sem julgamento do mérito, a cassação da liminar deferida, a condenação do requerente nos honorários advocatícios.

Protestou provar o alegado e juntou os documentos de fls. 104/105.

O IRMP foi ouvido e impugnou a defesa preliminar, pedindo o recebimento da presente ação e a citação do réu para contestar.

Regularmente citado, o requerido apresentou contestação nos seguintes termos:

Preliminarmente, alegou prescrição, pois se passaram mais de cinco anos desde o término do mandato;

No mérito, por ser lesivo, o fato não lhe acarreta a obrigação de indenizar;

Que ao se defender na Ação Declaratória argumentou no sentido de que após processo administrativo, chegou-se à conclusão de que houve irregularidade no concurso público e as nomeações dos Servidores Públicos dispensados, em algumas ações não conseguindo êxito.

Finalizou pedindo a procedência da preliminar requerida de prescrição, extinguindo o feito, a improcedência da ação Civil Pública, condenado o autor nas demais cominações legais e a juntada dos autos da Ação Declaratória.

Protestou provar o alegado e juntou o documento fls. 148.

Em especificação de provas, o IRMP requereu o julgamento antecipado da lide, fls. 164v.

RELATADOS. DECIDO.

    Conheço diretamente do pedido, no estágio em que se encontra, por ser desnecessária a produção de quaisquer outras provas, ex vi do artigo 330, I, do CPC.

    Rejeito a preliminar de prescrição, tendo em vista que ação civil pública impetrada com o intuito de ressarcimento ao erário é imprescritível.

    Nesses termos, afirma Jesualdo Eduardo de Almeida Júnior:

[...] há teses exponenciais no sentido de se admitir a imprescritibilidade das ações civis públicas quando tenham por objeto a reparação de danos causados ao erário. Para os adeptos da imprescritibilidade destas ações, a Constituição Federal, no art. 37, § 5º, dispôs claramente neste sentido:
“[...]
Art. 37 [...]
§ 5º A lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer agente, servidor ou não, que causem prejuízos ao erário, ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento.”
Pondera-se ademais que a Lei nº 7.347, de 24.07.1985, essa lei disciplina a ação civil pública de responsabilidade por danos causados ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e a direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico, e dá outras providências. É silente no tocante a prescrição das ações civis públicas. Lacunosa que é, estaria delegando a função de estabelecer os prazos prescricionais das ações civis públicas para outras leis específicas.
Neste passo, a Lei nº 8.249, de 02.06.1992, dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito no exercício de mandato cargo, emprego ou função na administração pública direta, indireta ou fundacional, e dá outras providências. No seu art. 23, propõe a prescrição nas ações por ato de improbidade administrativa. Todavia, tal prescrição somente se aplicaria às ações destinadas a levar a efeito as sanções previstas nesta lei. A propósito:
“[...]
Art. 23 As ações destinadas a levar a efeito as sanções previstas nesta Lei podem ser propostas:
I - até 5 (cinco) anos após o término do exercício de mandato, de cargo em comissão ou de função de confiança;
II - dentro do prazo prescricional previsto em lei específica para faltas disciplinares puníveis com demissão à bem do serviço público, nos casos de exercício de cargo efetivo ou emprego.”
“Sanção ao infrator” e “reparação de danos que esse viesse a causar” são situações distintas. Por conseguinte, quando se falasse de reparação dos danos causados ao erário não haveria que se impor à regra do art. 23, mas, sim, aplicar-se in integrum a Constituição, no art. 37, § 5º. Sim, pois a regra constitucional seria de solar clareza, na medida em que sustenta que a “lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer agente, servidor ou não, que causem prejuízo ao erário, ‘ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento’” - grifos intencionais.
Nesse desiderato, a lei fixaria prazos apenas para prescrição das sanções dos ilícitos, ressalvado, porém, os casos de ressarcimento de danos. Ora, se ressalvado está, restaria concluir que as ações de ressarcimento de danos ao erário não se incluem no rol das ações prescritíveis.
Sustenta-se, inclusive, que qualquer interpretação destoante deste quilate seria negar vigência à norma constitucional. Waldo Fazzio Júnior (2001, p. 309) é neste pensar:
“Dessa norma de eficácia contida complementável, desde logo, é possível inferir que é imprescritível a ação de ressarcimento de danos causados ao erário, mercê da ressalva estabelecida em sua parte final. Assim, o prefeito que, mediante ato de improbidade administrativa, carrear danos ao erário não se livrará da ação de ressarcimento, com apoio na prescrição. Claro que, em relação às outras sanções cominadas para as condutas tecidas no artigo 10 da LIA, o prazo prescricional incindirá. Tem-se, pois, como conclusão lógica, que a regra prescritiva do qüinqüênio vale para todas as sanções previstas na LIA, exceto para as ações de ressarcimento de danos.”
Emerson Garcia e Rogério Pacheco Alves (2002. p. 420-429) também possuem tese semelhante:
“Repisando o que já fora anteriormente dito, é voz corrente que o art. 37, § 5º, da CF, dispõe sobre o caráter imprescritível das pretensões a serem ajuizadas em face de qualquer agente, servidor ou não, visando ao ressarcimento dos prejuízos causados ao erário.”
Justifica-se tal posicionamento, além da eventual clareza do texto constitucional, ao fato de que o constituinte foi sensível ao problema da dificuldade da apuração dos danos causados ao erário.
José Afonso da Silva (2002, p. 574) é um ardoroso crítico dessa tese da imprescritibilidade. Contudo, ao cabo de suas explanações sobre o art. 37, § 5º, da CF, acaba por reconhecer que, de fato, essa era a intenção do constituinte:
“Vê-se, porém, que há uma ressalva ao princípio. Nem tudo prescreverá. Apenas a apuração e punição do ilícito, não, porém, o direito da administração ao ressarcimento, à indenização do prejuízo causado ao erário. É uma ressalva constitucional e, pois inafastável, mas, por certo, destoante dos princípios jurídicos que não socorrem quem fica interte.”
Encontram-se nos mananciais da jurisprudência arestos que perfilham essa tese. O Tribunal de Justiça de São Paulo (AP 153.528-5/0-00 - 3ª C. - Rel. Des. Magalhães Coelho - J. 19.12.2000. Revista dos Tribunais, v. 788, p. 245.), em um acórdão cujo relator fora o Desembargador Magalhães Coelho, decidiu pela imprescritibilidade destas ações:
“Prescrição. Inocorrência. Ação civil pública. Demanda que tem por objeto a anulação de contrato administrativo celebrado entre particulares e empresa integrante da administração pública indireta. Aplicação do prazo prescricional previsto no art. 178, § 9º, V, b, do CC. Inadmissibilidade. Imprescritibilidade das ações de ressarcimento ao erário, afastando a incidência de princípios e normas de direito privado. Inteligência do art. 37, § 5º, da CF. Ementa da Redação: Não se aplica o prazo prescricional previsto no art. 178, § 9º, V, b, do CC, à ação civil pública que tem por objeto a anulação de contrato administrativo celebrado entre particulares e empresa integrante da administração pública indireta, uma vez que o art. 37, § 5º, da CF, estabelece a imprescritibilidade das ações de ressarcimento ao erário, afastando a incidência de princípios e normas de direito privado.”

Sendo assim, rejeito a preliminar de prescrição quanto ao ressarcimento ao erário, pois tal prejuízo é verdadeiro crime de lesa pátria, acolhendo-a apenas em relação às demais penalidades.

Trata-se de Ação Civil Pública, objetivando a suspensão dos direitos políticos, aplicação de multa civil e proibição de contratar com o poder público, por atos de improbidade administrativa consistente em exoneração irregular de pessoal, quando o requerido foi Prefeito Municipal da cidade de Alpercata, ensejando grande prejuízo ao erário.

    No mérito, melhor sorte não socorre ao requerido, porquanto, o mesmo confessou as exonerações irregulares, ao singelo argumento de que estava mal assessorado.

    A justificativa do mesmo não serve para descaracterizar os atos de improbidade praticados, principalmente o enorme prejuízo causado ao erário.

    Como se verifica nos autos, as pessoas prejudicadas com as exonerações ajuizaram ação popular para serem reintegradas em seus cargos, e receberão a quantia que tinham por direito, durante o tempo que injustamente ficaram sem trabalhar.

O requerido não pode ficar imune às condutas ímprobas praticadas, principalmente àquelas de ressarcir ao erário o dano causado, já que ficará isento de inúmeras sanções, como suspensão dos direitos políticos, proibição de contratar com a administração pública, aplicação de multa civil.

A Constituição Federal estabelece no seu art. 37, inciso II, que:

“A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência e, também ao seguinte:
(...)
II – a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração.

O requerido alegou que houve irregularidade no concurso público realizado pelos funcionários exonerados, contudo não trouxe qualquer prova nos autos que comprovasse sua alegação.

Ainda na Carta Magna, o art. 41, em seu § 1º, rege sobre a exoneração de funcionários devidamente concursados:

“O servidor público estável só perderá o cargo:
I – em virtude de sentença judicial transitada em julgado;
II – mediante processo administrativo em que lhe seja assegurada ampla defesa;
III – mediante procedimento de avaliação periódica de desempenho, na forma de lei complementar, assegurada ampla defesa.

Observa-se nos autos, que a exoneração foi feita de forma arbitrária, pois não concedeu a qualquer dos servidores a ampla defesa garantida pela Constituição, que já foi objeto de decisão judicial em ambas as instâncias, comprovando que o requerido praticou a conduta que lhe é imputada.

Por terem sido feitas em total desconformidade com a lei, as exonerações dos servidores públicos de Alpercata causaram grande prejuízo ao erário, em decorrência das indenizações que foram concedidas a esses.

O parágrafo 4º do art. 37 estabelece as penalidades:

“Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação prevista em lei, sem prejuízo da ação penal cabível”.

Com o advento da Constituição Federal de 1988, passou a ser imprescindível a ampla defesa para que qualquer funcionário público seja exonerado de seu cargo, podendo acontecer somente mediante sentença judicial ou processo administrativo.

Tratando-se de ação civil pública, o requerido tem responsabilidade objetiva, equivalendo dizer por isso mesmo, que o requerente não necessita provar ou demonstrar culpa ou dolo, bastando ficar evidenciado o nexo causal entre a ação ou omissão para responsabilidade daquele que der causa ao ato comissivo ou omissivo.

A defesa do requerido, se fosse o caso, em virtude de tal circunstância, limitar-se-ia exclusivamente à demonstração de que não é o responsável pelo ato ou fato argüido; que não houve a ocorrência do ato impugnado; ou que a ocorrência do mesmo está autorizada por lei. Inútil, portanto, a alegação de necessidade da prova de culpa ou dolo, ou de que foi mal assessorado.

    O requerido confessou por várias vezes as irregularidades nas exonerações, tentando sem qualquer convencimento justificá-las.

Ficou comprovado pelas peças apresentas com a inicial do Ministério Público que houve exonerações irregulares, sendo que os funcionários demitidos tiveram o direito ao ressarcimento de seus salários pelo período que não trabalharam, além de receberem indenização por tal ato lesivo, causando grande prejuízo ao erário.

O pedido formulado pelo requerente objetivando as sanções descritas no art. 12, inciso III, da Lei 8.429/92, são aplicáveis aos agentes públicos que praticarem atos de improbidade contra a administração pública, independente da efetiva ocorrência de dano ao erário (art. 21, I), mas no caso dos autos, o que deve ser levado em consideração, são os art. 10 e 11, impondo-se ao administrador a obrigação de reparar o dano causado.

A questão dos autos não se cinge apenas aos estreitos limites de exoneração irregular de funcionários concursados, mas amplia-se na desobediência da Constituição Federal e às leis vigentes, em prejuízo do interesse maior da sociedade como um todo, imponde-se, pois combater essa prática, com a responsabilização das autoridades públicas.

O artigo 10 da Lei 8.429/92 é enfático ao afirmar:

“Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento, ou dilapidação dos bens ou haveres da entidades referidas no art. 1º desta Lei.”

O referido artigo traz treze incisos que regulamentam os atos da improbidade.

O artigo 11 da mesma Lei 8.429/92, de forma categórica estabelece:

“Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições e notadamente:
I - Praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto na regra de competência”.

Os atos praticados pelo requerido além de imorais, são totalmente ilegais, não podendo nenhum administrador público desconhecer ou ultrapassar com seus atos os limites da Constituição Federal e das leis vigentes.

O professor Celso Ribeiro Bastos, ensina:

“O princípio da legalidade é um dos sustentáculos fundamentais do Estado de Direito. Embora este não se confunda com a lei, não há negar-se, todavia, ser esta uma das suas expressões brasileiras. É nela que os indivíduos encontram fundamentos”. E cita Paulo Bonavides que fez um magnifico relato sobre a formação do princípio da legalidade: “O princípio da legalidade nasceu do anseio de estabelecer na sociedade humana regras permanentes e válidas, que fossem obras da razão, e pudessem abrigar os indivíduos de uma conduta arbitrária e imprevisível da parte dos governantes. Tinha-se em vista alcançar um estado geral de confiança e certeza na ação dos titulares do poder, evitando-se assim a dúvida, a intranqüilidade, a desconfiança e a suspeição, tão usuais onde o poder é absoluto, onde o governo se acha dotado de uma vontade pessoal soberana ou se reputa legibus solutus e onde, enfim, as regras de convivência não foram previamente elaboradas nem reconhecidas. A legalidade, compreendida, pois, como a certeza que tem os governados de que a lei os protege ou de que nenhum mal portanto lhes poderá advir do comportamento dos governantes, será então sob esse aspecto, como queria Montesquieu, sinônimo de liberdade” .

Comentando o artigo 37, parágrafo 4º da Constituição da República, o jurista Celso Ribeiro Bastos, ensina:

“Na verdade este parágrafo pouco acrescenta ao Direito anterior. Os atos de improbidade, é dizer, desonestidade, ofensa a moralidade administrativa, já importaram sanção do tipo das aqui previstas. Como, contudo, o art. 37, no seu caput, elenca a moralidade como princípio da atuação administrativa pública, temos para nós que o próprio alargamento da noção de improbidade administrativa deflui do dito princípio.

No que diz respeito à perda ou suspensão dos direitos políticos, o art. 15 arrola os casos em que podem ocorrer enunciado, precisamente no seu inciso V, a improbidade administrativa de que cuida o presente parágrafo. Não trataremos aqui, pois, da significação ampla da suspensão dos direitos políticos, visto que esse assunto já vem tratado no capitulo IV, ao qual tomamos a liberdade de remeter o leitor. Cabe, contudo, examinar algumas questões mais diretamente suscitadas pelo parágrafo sob exame.

É indispensável consignar que, sendo a suspensão dos direitos políticos uma modalidade de sanção, não poderá ser ela aplicada sem o competente processo administrativo em que se assegure ampla defesa ao indiciado. No caso de colimar-se a aplicação de uma sanção de ordem penal, é imprescindível a existência de uma lei desta natureza que tipifique a figura. Sem a descrição legal da hipótese delituosa não pode haver crime” .

O Superior Tribunal de Justiça também já decidiu que:

"PROCESSO CIVIL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – LEGITIMIDADE DO MINISTÉRIO PÚBLICO – DANO AO ERÁRIO – 1. A ação popular subsumiu-se no bojo da ação civil pública, pela abrangência da segunda demanda. 2. Também expandiu-se a legitimidade do MINISTÉRIO PÚBLICO com o advento da CF/88, na defesa dos interesses patrimoniais ou materiais do Estado, entendendo-se como patrimônio não apenas os bens de valor econômico, mas também o patrimônio moral, artístico, paisagístico e outros. 3. Obra pública sem licitação, ou com licitação ilegal, pode sofrer a censura judicial, via ação civil pública ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO. 4. Recurso especial provido" .

A jurisprudência é no seguinte sentido:

ANULAÇÃO DE CONCURSO PÚBLICO - EXONERAÇÃO DE SERVIDOR ESTÁVEL - AMPLA DEFESA E CONTRADITÓRIO - NECESSIDADE - 1. A anulação de concurso público e a conseqüente exoneração de servidor nele aprovado e nomeado, já estável, só se faz admissível mediante procedimento administrativo, no qual fique assegurada a ampla defesa e o contraditório. 2. Incidência das súmulas nºs 20 e 21 STF. (STJ - REsp 125.406 - RS - 5ª T. - Rel. Min. Edson Vidigal - DJU 01.03.1999) (ST 117/99)

ADMINISTRATIVO - ANULAÇÃO DE CONCURSO PÚBLICO - EXONERAÇÃO DE SERVIDOR ESTÁVEL - AMPLA DEFESA E CONTRADITÓRIO - NECESSIDADE - 1. A anulação de concurso público e a conseqüente exoneração de servidor nele aprovado e nomeado, já estável, só se faz admissível mediante procedimento administrativo, no qual fique assegurado a ampla defesa e o contraditório. 2. Incidência das Súmulas 20 e 21 - STF. 3. Recurso conhecido e provido. (STJ - REsp 125406 - RS - 5ª T. - Rel. Min. Edson Vidigal - DJU 01.03.1999 - p. 356)

SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL - AUSÊNCIA DE PROCESSO ADMINISTRATIVO PRÉVIO - Manifesto prejuízo à ampla defesa e ao contraditório. Afastamento das servidoras. Suspensão do pagamento. Cobrança devida. Recurso improvido. Tratando-se de servidoras públicas o prévio processo administrativo é indispensável à aplicação das punições, sendo impossível a suspensão antecipada do pagamento referente aos seus vencimentos. A administração pode e deve anular seus próprios atos quando praticados com violação a preceito legal, conforme reconhecido pela súmula nº 473, do STF. Entretanto não o pode fazer de forma arbitrária, pois o próprio STF assegura ao funcionário admitido por concurso, já estável ou ainda em estágio probatório, a instauração de processo administrativo, com ampla defesa, para a sua demissão ou exoneração (súmulas ns. 20 e 21). Improvimento do recurso. (TJBA - AC 1.784-1/2005 - (13560) - Rel. Des. Ailton Silva - DJU 08.02.2006)

SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL ESTÁVEL - EXONERAÇÃO - INEXISTÊNCIA DE PROCESSO ADMINISTRATIVO - Inobservância dos princípios do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa. Ato ineficaz. Malferimento de direito líquido e certo. Mandado de segurança. A exoneração de servidor público municipal estável deve ser precedida de instauração de processo administrativo, observados os princípios do contraditório e da ampla defesa, o que, inocorrendo, torna ineficaz o ato, com vulneração de direito líquido e certo, merecedor da proteção do mandado de segurança. (TJBA - AC 10.483-9/2002 - (26.178) - 2ª C.Cív. - Rel. Des. Amadiz Barreto - J. 18.02.2003)

Enquanto o particular pode fazer tudo que não for proibido por Lei, o Administrador Público somente pode realizar os atos determinados por ela.

A prova dos autos demonstra de forma inequívoca que o requerido incorreu em atos de improbidade administrativa (art. 10 e 11, I da Lei 8.429/92), ensejando assim a sua punição (art.12, III, da Lei 8.429/92), contudo, não se pode impor outras sanções, senão a reparação do dano causado, em face do reconhecimento da prescrição qüinqüenal.

O requerido sustenta que está sendo duplamente punido, já que seus bens foram penhorados em decorrência da ação popular promovida contra o Município e contra si, mas não desincumbiu de juntar aos autos qualquer documento neste sentido.
               
EX POSITIS, julgo parcialmente procedente o pedido inicial, determinando que o requerido proceda a reparação ao erário da importância de R$ 1.480.805,14 (um milhão quatrocentos e oitenta mil oitocentos e cinco reais e quatorze centavos), devidamente corrigida à data do adimplemento da obrigação em benefício do Município lesado, com juros legais de 1% a.m. a partir da citação, podendo compensar eventual pagamento efetuado na sobredita ação popular.

Deixo de condená-lo às demais penalidades, por já estarem prescritas, em decorrência da prescrição qüinqüenal de acordo com o art. 23, II da Lei 8.429/92.

Condeno-o finalmente ao pagamento das custas processuais.

Deixo de condenar o requerido a pagamento de honorários por entender ser indevido na espécie, já que se trata de ação promovida pelo Ministério Público.

P.R.I.C.

Governador Valadares - MG, 28 de setembro de 2007.


Bel. Roberto Apolinário de Castro
 Juiz de Direito da 2ª Vara Cível
RNB

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